??“事沒變,錢沒了。”
??2009年1月1日,我國正式開征燃油稅,取消公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費,并逐步取消政府還貸二級公路收費。
??專家觀點:
??戰(zhàn)術(shù)上的勤奮,彌補不了戰(zhàn)略上的?懶惰。我們應(yīng)該在戰(zhàn)略上下功夫,把基?礎(chǔ)建立好,這樣才能使戰(zhàn)術(shù)上的勤奮?發(fā)揚光大、開花結(jié)果。
??在開征燃油稅以前,我國公路養(yǎng)護資金大都來自于公路養(yǎng)路費。進行燃油稅費改革時,交通部門與財政部門就燃油稅達成了“4個不變”的共識:資金屬性不變、用途不變、預(yù)算程序不變、事權(quán)不變。然而,在實際執(zhí)行過程中,“4個不變”都發(fā)生了變化。燃油稅不再是部門資金,它變成了一種消費稅——燃油稅的全名為燃油消費稅。它既不是被普遍理解成的燃油附加,也不是專門給交通行業(yè)使用的——從“費”變成“稅”,它的性質(zhì)發(fā)生了根本的變化。令人稍感欣慰的是,當(dāng)初財政部承諾的資金用途不變,目前看來基本屬實。但是,這項資金從費變成稅后,再也不能進行融資擔(dān)保,使得公路發(fā)展資金的來源大大收窄?!邦A(yù)算程序不變”,這是根本不可能實現(xiàn)的。以前養(yǎng)路費用于養(yǎng)路,不需要編制預(yù)算?,F(xiàn)在養(yǎng)護資金納入公共財政之后,必須編制預(yù)算——資金渠道發(fā)生了變化。
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燃油稅改革后,?“4個不變”實?際上已經(jīng)全部?變了。
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養(yǎng)護資金來源到使用全過程
??事權(quán)方面,以前地方公路能花的錢,現(xiàn)在直接上升為中央的一項稅收,“事沒變,錢沒了”——這是燃油稅改革帶給行業(yè)最大的變化。
??“公路養(yǎng)護資金已充足”的誤解
??2?0?0?9?年以前,養(yǎng)路費是可預(yù)測、可提前安排、可進行融資擔(dān)保的地方交通部門的“自有資金”。當(dāng)資金不足的時候,可以把它與通行費打捆,進行融資。變成稅以后,就成了公共財政資金,也發(fā)生了交通與財政“談不攏”的問題:財政對交通層面的資金供給與養(yǎng)護實際需求幾乎完全脫鉤:公路養(yǎng)護需要多少錢,說不清楚,財政也不相信交通部門提供的數(shù)據(jù)。財政一直認為養(yǎng)護的資金早就夠了,產(chǎn)生了“公路養(yǎng)護資金已充足”的誤解,只是公路行業(yè)沒有用好,養(yǎng)人不養(yǎng)路。所以,原則上不考慮增加。
??而對于情況不明(約10?%)的養(yǎng)護增量,其分配也由財政部掌握:適當(dāng)考慮里程和交通量情況,每個省每年會略有增加,但往往傾向于缺錢的省份和積極爭取的省份。可以說,在養(yǎng)護資金增量的理解問題上,公路部門和財政部門的思路完全不同。
??財政部門劃分養(yǎng)護資金的方法很簡單:一般按照既得利益原則分配,即按原養(yǎng)路費征收基數(shù)返還,跟各地實際養(yǎng)護需求不掛鉤。而實際上,養(yǎng)護資金切塊應(yīng)與各地路網(wǎng)規(guī)模、技術(shù)結(jié)構(gòu)、使用年限、技術(shù)狀況、交通量、地形地貌、橋隧比例、經(jīng)濟差異等密切掛鉤。
??中央到省、省到市基本都是如此,沒有科學(xué)的分配機制,不公尤為嚴重。
??比如,湖北和北京公路養(yǎng)護里程相差甚遠,但養(yǎng)護資金的基數(shù)卻基本相同;同理,黑龍江和上?;鞠嗤?/span>慶和天津基本相同……
??先保穩(wěn)定后再養(yǎng)護
??資金分配從省廳到省局,也不盡合理。首先,人員和債務(wù)是影響穩(wěn)定的問題,需要先解決。所以,形成了先養(yǎng)人、還債,再建設(shè),最后剩余資金用于安排大中修的模式。省廳對養(yǎng)護資金的需求,主要根據(jù)經(jīng)驗和可控資金來分配,每年不同,省公路局也很難做出長期安排。
??實際來看,資金不足造成了事權(quán)下放。有的省份表示,省里不管普通公路了,把本該自己承擔(dān)的事權(quán)下放,導(dǎo)致省統(tǒng)籌普通公路的能力喪失。
??對于市一級的公路管養(yǎng)單位,養(yǎng)護資金一部分來源于省廳,一部分來源于市交通局。在使用上,也是優(yōu)先保證在職職工工資,再保證離退休人員工資(保工資就是保穩(wěn)定),然后保證小修,最后剩下的資金一般用來應(yīng)急,哪里需要就用在哪里。資金充足的省可以制定大中修的計劃,資金少的省除了應(yīng)急,則很難制定這樣的計劃。
??最基層的縣一級管養(yǎng)單位,資金主要來自于農(nóng)村公路的養(yǎng)護費用(來自上級或者縣財政的資金已經(jīng)非常少了),但其需求范圍非常大,一是養(yǎng)護事業(yè)費:行政管理費、路政管理費等全包(這些本該納入財政),一些地方公路機關(guān)的人員工資發(fā)放不足八成;二是養(yǎng)護其他費:離退休人員的費用全包(這些本該納入社會保障);三是養(yǎng)護工程費:小修保養(yǎng)全包、剩下的錢應(yīng)急。養(yǎng)護大中修費用不足只能貸款或欠債。實際情況是,基層單位人員臃腫,超編嚴重,加之退休和在職比例超過1:1,養(yǎng)人已成問題,只能棄養(yǎng)待建、以建代養(yǎng);人員老化,一些地方50歲以上人員超過70%;技術(shù)落后,小修保養(yǎng)資金滿足率不到7?0?%,大中修比例不到5%。
??總的來說,在燃油稅改革后,養(yǎng)護資金存在以下問題:國家層面,東、中、西部的差距越來越大(多的1?0?0多億元,少的只有幾億元)。省市層面,用于養(yǎng)護的資金多年不變,燃油稅富余的省挪作他用,養(yǎng)路費不足的省,也鮮有財政支持;在廳局層面,養(yǎng)護資金每年都不同,目前各地依然主要關(guān)注建設(shè)和還款——從這個層面看資金往往不夠。市縣一級是有多少錢辦多少事,對養(yǎng)護無法做到長遠打算—?—?基層始終存在養(yǎng)護資金不足的問題。
??實際上,養(yǎng)護中“不足”與“浪費”
??現(xiàn)象并存。究其原因,2008年燃油稅改革到現(xiàn)在,公路行業(yè)仍然沒有轉(zhuǎn)變理念—?—?改革以后,并未形成新的資金分配機制來保證公路養(yǎng)護資金,這是問題產(chǎn)生的根本原因。
本文來源于中國公路網(wǎng)